Conjuntura_4

“Dilemas e desafios da cooperação internacional brasileira: uma agenda em construção” [2]

“Dilemas e desafios da cooperação internacional brasileira: uma agenda em construção”

A política externa brasileira: o que mudou neste começo de século?

 

Dando continuidade à série de matérias “Dilemas e desafios da cooperação internacional brasileira: uma agenda em construção”, a reflexão a seguir traz algumas das mudanças ocorridas na política externa brasileira neste início de século XXI.

 

A política externa brasileira ao longo do último século destacou-se pela busca de autonomia e desenvolvimento do país. Ainda que a estratégia de desenvolvimento adotada tenha sido variada – modelo agro exportador no começo do século XX; industrialização com forte proteção do Estado em seguida; orientação pela lógica de mercado no final do século passado; e, atualmente, um modelo que mantém a orientação anterior somada a uma posição fortemente direcionada para a produção de bens primários – essas duas orientações perpassaram todos os períodos desde a Proclamação da República.

Mas as questões referentes à relação com os outros países e aos temas internacionais permaneceram relativamente isoladas do debate público na história do Brasil. O insulamento das estruturas da política externa no Estado, como o Itamaraty, resultou em uma dinâmica na qual os assuntos de natureza internacional pouco envolviam ou entravam na agenda dos atores políticos domésticos, criando uma falsa independência entre assuntos internos e externos. Superar esse insulamento é um dos desafios postos para a sociedade civil brasileira neste início de século XXI.

Dentre as transformações da política externa brasileira nos últimos vinte anos, observa-se a superação de uma análise que via na atuação dos países chamados periféricos um mero reflexo resultado das ações empreendidas pelas grandes potências. Além disso, também se observa um afastamento do tradicional histórico brasileiro de alinhamento com os Estados Unidos. Embora esse alinhamento tenha se dado de maneira pendular ao longo da história, ora orientado por uma aproximação mais ideológica, ora por uma relação mais instrumental, apenas nos últimos anos esse alinhamento automático tem se enfraquecido na medida em que o Brasil ascende como potência emergente e amplia suas parcerias com outros países do sul global.

Os anos 1990 representaram, internamente, a redemocratização do país e, externamente, assistiram aos impactos do fim da Guerra Fria e a elevação dos Estados Unidos à condição de potência hegemônica. Esses impactos se traduziram na adoção de um modelo de desenvolvimento ancorado na liberalização econômica, na promoção da democracia e de temas relacionados aos direitos humanos e meio ambiente. Observa-se um movimento, na política externa brasileira, de intensificar a participação do país em foros internacionais. Em 1992 é realizada a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, a Eco-92 no Rio de Janeiro, e o Brasil passa a apoiar a construção de uma agenda para o desenvolvimento na ONU, além de defender a reforma dessa organização e de se candidatar para um assento permanente no Conselho de Segurança.

Durante o governo Fernando Henrique Cardoso o aprofundamento da globalização financeira conduziu, internamente, à abertura econômica, liberalização de regras de comércio e privatizações. Ainda que o Brasil permanecesse buscando a autonomia da sua política externa, os anos 1990 foi um período de busca de credibilidade internacional, então abalada pela crise financeira e inflação crônica que atingia o país. A estabilização macroeconômica alcançada com o Plano Real recuperou a credibilidade da comunidade financeira internacional no país. Continuando a agenda de intensificação da participação brasileira nos espaços multilaterais, o país passou a se envolver mais não só na ONU, mas também na Organização Mundial do Comércio (OMC).

Para Leticia Pinheiro (2004), inaugura-se nesse período um novo paradigma na política externa brasileira, que a autora denomina de “institucionalismo pragmático”. “Institucionalismo porque a política externa brasileira se revestiu de uma visão que justificava e estimulava a adesão aos regimes internacionais [...] como solução para os problemas de ação coletiva. Em nome da diminuição dos custos de transação, redução de incertezas e busca da maximização de ganhos (absolutos) buscou-se o reforço da cooperação. No entanto, paralelamente a essa vertente, sobreviveu a visão realista clássica que percebe as relações internacionais como calcadas no princípio do auto interesse e na busca por ganhos relativos”[1].

Na definição do então Ministro das Relações Exteriores durante o governo FHC, Luiz Felipe Lampreia, “a política externa do Presidente Fernando Henrique Cardoso buscava a autonomia pela integração, ou seja, ao invés de uma autonomia isolacionista, uma autonomia articulada com o meio internacional[2]”. Embora esse conceito pudesse parecer uma contradição, o ex-ministro defendeu sua formulação no sentido de que, ao mesmo tempo em que os países sacrificam parcialmente sua autonomia nacional ao assumir compromissos internacionais, os benefícios econômicos gerados, somados aos efeitos positivos de caráter político-diplomático, compensam a perda de autonomia decorrente do processo de integração. Além disso, espaços como o MERCOSUL colaboravam para aumentar a capacidade dos países em desenvolvimento, como o Brasil, de atuarem de modo mais participativo nos arranjos internacionais.

Com a entrada do Partido dos Trabalhadores no governo, através da eleição de Luís Inácio Lula da Silva em 2003, a política externa passa a ocupar um lugar mais estratégico na agenda do governo. Como destacam Monica Hisrt, Regina de Lima e Leticia Pinheiro, a política externa durante o governo Lula pode ser definida como “pró-ativa e pragmática”[3]. O governo promoveu um alargamento da agenda buscando se posicionar frente a temas sensíveis como a pobreza, fome, saúde, educação e armas nucleares, abriu espaço para uma pluralização de atores envolvidos com a política internacional e diversificou seu mapa de atuação ampliando os investimentos na América do Sul, África e Ásia, assim como as relações comerciais com China, Rússia e Índia.

Ainda que o governo Lula não tenha significado uma ruptura com a agenda do governo FHC, dando continuidade a iniciativas anteriores baseadas, principalmente, na busca de desenvolvimento econômico, o novo governo buscou incorporar a agenda social na política externa, aliada a uma posição mais assertiva em relação à reforma de instituições multilaterais e participação na produção de regras orientadoras dos regimes internacionais.

As transformações ocorridas no cenário internacional caracterizadas, de maneira geral, pela ascensão de potências emergentes como China, Índia e Brasil, e pela crise financeira de 2008 que impactou seriamente os Estados Unidos e a zona do Euro, somadas a uma conjuntura interna de melhoria das condições econômicas da população de baixa renda, colaborou para que essa agenda internacional ganhasse impulso. A Cooperação Sul-Sul tem representado um instrumento de política externa de crescente importância para os países emergentes, assim como o surgimento de novos espaços multilaterais que têm provocado mudanças na distribuição de poder e na definição dos arranjos internacionais.

O surgimento de grupos com interesses econômicos e trajetórias de desenvolvimento similares tais como os BRICS (Brasil, Rússia, Índia e África do Sul) e o IBAS (Índia, Brasil e África do Sul) representam novas relações e influências no sistema internacional. A crescente importância do MERCOSUL (Mercado Comum do Sul), a UNASUL (União Sul-Americana de Nações), a Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP), a Cúpula América do Sul-Países Árabes (ASPA), a Cúpula América do Sul-África, a União Africana, o fortalecimento do G20 em detrimento do G8 são alguns dos exemplos de coalizões caracterizadas pela presença ativa de países do sul global.

O forte relacionamento com o continente africano incentivado durante o governo Lula, o crescente aumento da cooperação internacional brasileira, assim como a aproximação diplomática com a abertura de mais de 16 novas embaixadas nesse continente, têm resultado no gradual aumento das transações comerciais entre Brasil e África. A América Latina e Caribe junto com a África representaram o destino de 91,68% dos gastos do governo federal brasileiro, em 2010, com cooperação técnica, cooperação científica e tecnológica, cooperação educacional e cooperação humanitária[4].

O esforço de ampliar a participação e influência do Brasil, tanto nas organizações multilaterais como nas negociações econômicas globais, tem se baseado no aprofundamento dos vínculos do país com a região sul-americana e africana. O envolvimento direto do Brasil na Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti (MINUSTAH), em 2004, inseriu o país como player ativo nas questões internacionais e insere-se nas expectativas de uma reforma no Conselho de Segurança das Nações Unidas.

Em relação aos Estados Unidos, durante o governo Lula a parceria entre Washington e Brasília, embora não tenha sido exatamente conflituosa, apresentou pontos de divergência que refletiam uma posição de não submissão – como a oposição ao golpe de estado em Honduras, a reincorporação de Cuba à OEA e o apoio do Brasil ao programa de enriquecimento de uranio para fins pacíficos do governo iraniano. A busca de autonomia maior na cena internacional, a opção pela diversificação de parceiros e a formação de novas coalizações compostas, em grande parte, por países do sul, demonstram a estratégia brasileira de fortalecer polos alternativos de poder em um mundo uni-multipolar[5]. O ministro Celso Amorim (2013) ao qualificar a política externa do governo Lula a definiu como “ativa e altiva”. Nas palavras no ministro, “Altiva, pois não devemos nos submeter a outras potências mais poderosas, mas sim devemos expor e lutar pelos nossos pontos de vista. E ativa porque a política externa não se resume a ficar reagindo diante de situações, mas promover assuntos e agendas novas”[6].

O governo Dilma Roussef tem dado continuidade à opção pela busca de autonomia e diversificação de parceiros, mantendo a Cooperação Sul-Sul como estratégica para o protagonismo brasileiro na cena internacional. Evento recente que estremeceu a relação entre o Brasil e Estados Unidos, e reforçou a posição brasileira de não submissão às ações de Washington, foi o cancelamento da visita oficial da presidente aos EUA em resposta às denúncias de que mensagens da Presidência e de empresas estratégicas nacionais, como a Petrobrás, teriam sido monitoradas pela Agência Nacional de Segurança Americana (NSA). Em discurso proferido na abertura do Debate Geral na 68a Assembleia-Geral das Nações Unidas, realizada em setembro último, Dilma Roussef abordou a questão da espionagem e repudiou o ocorrido. Nas palavras da presidente, “Estamos diante de um caso grave de violação dos direitos humanos e das liberdades civis; da invasão e captura de informações sigilosas relativas às atividades empresariais e, sobretudo, de desrespeito à soberania nacional do meu país”[7].

Observa-se, portanto, que a política externa brasileira refletiu, nas últimas décadas, um movimento mais acentuado no sentido de diversificação dos parceiros internacionais, com destaque para a Cooperação Sul-Sul e para a integração latino-americana. Trata-se de uma postura direcionada para a redução de assimetrias nas relações externas e para o aumento da sua capacidade de negociação em foros internacionais.

O aumento da presença brasileira no cenário internacional tem impulsionado a participação externa de diferentes atores e agências burocráticas nacionais para além do Itamaraty, com o envolvimento de Ministérios como os da Educação, Saúde, e Indústria e Comércio. Entretanto, ainda permanece como grande desafio a ampliação do debate para outros atores além do governo e do setor empresarial. É preciso ampliar os espaços de participação e diálogo para alterar o tradicional caminho insulado da política externa brasileira e aproximá-la da lógica das políticas públicas.

A apropriação da sociedade civil dos temas e instrumentos da política externa colabora para a democratização do país e do sistema internacional. Propostas de criação de um Conselho de Política Externa no Brasil ou órgão institucional similar que garanta a permanente consulta, participação e diálogo têm permeado o debate e diversas iniciativas entre os movimentos e organizações da sociedade civil que acompanham a agenda internacional e compreendem a importância de democratizar as estruturas promotoras de política externa[8].

Unidade de Educação, Desenvolvimento e Relações Internacionais / Ação Educativa


[1] PINHEIRO, Leticia. Política Externa Brasileira (2004).

[2] LAMPREIA, Luiz Felipe (1998). A política externa do governo FHC: continuidade e renovação.

[3] HIRST, Monica; DE LIMA, Regina Soares; PINHEIRO, Leticia (2010). A política externa brasileira em tempo de novos horizontes e desafios.

[4] IPEA (2010). Relatório Cooperação Brasileira para o Desenvolvimento Internacional 2010.

[5] Samuel Huntington (1999), “The lonely superpower”. Foreign Affairs, março-abril, 1999.

[6] Fala proferida em discurso durante a “Conferência Nacional: 2003-2013 uma nova política externa”, promovida pelo Grupo de Reflexão sobre Relações Internacionais (GRRI) em parceria com a Universidade do ABC.

[7] Discurso disponível na íntegra no site do Jornal Folha de São Paulo, <http://www1.folha.uol.com.br/mundo/2013/09/1346617-leia-a-integra-do-discurso-de-dilma-na-assembleia-geral-da-onu.shtml>.

[8] Mais informações sobre a democratização das estruturas de política externa e a proposta de criação de um Conselho de Política Externa no homepage do Grupo de Reflexões e Relações Internacionais (GRRI): http://blogbrasilnomundo.wordpress.com/

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