Demanda popular por educação infantil e dever legal de atendê-la PDF Imprimir E-mail
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Sex, 04 de Julho de 2008 13:13
Neste boletim, já abordamos o tema da exigibilidade do direito à educação infantil (Boletim OPA n° 34, março de 2007), amplamente assegurado na Constituição Federal (arts. 7°, XXV e 208, IV), na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB (Lei n° 9.394/1996), no Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA (Lei n° 8.069/1990) e no Plano Nacional de Educação - PNE (Lei n° 10.172/2001). Dentre os entes federados, cabe aos Municípios e ao Distrito Federal assegurar educação infantil em creches e pré-escolas a todas as crianças (CF/88, art.211, §2°), devendo os demais (União e Estados) apoiar técnica e financeiramente a criação e manutenção de vagas nessa etapa de ensino.

No entanto, passados quase 20 anos desde a promulgação da Constituição Brasileira, a qual inovou ao incorporar as creches no conteúdo jurídico do direito à educação, vemos que nos encontramos distantes de cumprir o dever constitucional. É justamente nessa etapa da educação básica que mais se evidenciam violações ao direito humano à educação. Nessa edição aprofundaremos a questão, tratando das diversas formas de encarar, juridicamente, a demanda por educação infantil e apresentando o dever de cumprimento, no mínimo, das metas estabelecidas no Plano Nacional de Educação (Lei n° 10.172/2001). O município de São Paulo, onde temos atuado, será tomado como exemplo na abordagem da temática.


Educação infantil: direito público subjetivo e prerrogativa constitucional indisponível

Em nosso atual sistema constitucional, a educação infantil é direito público subjetivo das crianças com idade entre 0 (zero) e 5 anos e de seus pais ou responsáveis. Em julgamento paradigmático sobre o assunto, o Supremo Tribunal Federal qualificou esta etapa da educação básica como “prerrogativa constitucional indisponível, (...) deferida às crianças” (STF, Ag. Reg. RE 410.715-5/SP). No entanto, diferentemente do ensino fundamental regular (voltado às crianças e adolescentes com idade entre 6 e 14 anos), a freqüência às creches e pré-escolas não é obrigatória, ou seja, não vincula os pais ou responsáveis legais a, compulsoriamente, matricular a criança e zelar por sua freqüência. Por outro lado, enquanto direito/prerrogativa, os Municípios e o Distrito Federal têm o dever de atender à demanda sempre que houver a manifestação do interesse em matricular a criança na escola. O não atendimento significa, portanto, violação do direito à educação e pode ser combatido no sistema de justiça.

No ensino fundamental regular, por ser de freqüência compulsória, todas as crianças na faixa etária própria têm obrigatoriamente de estar matriculadas. Já no caso da educação infantil, a  faculdade atribuída aos pais de matricular ou não seus filhos de 0 a 5 (anos) de idade agrega uma nova complexidade às políticas públicas de educação infantil, uma vez que se faz necessário estabelecer políticas e critérios de identificação da real demanda por vagas. A grande questão jurídico-política é, conseqüentemente, identificar a demanda popular. Feito isso, cabe ao poder público atendê-la em sua integralidade. Mas qual é essa demanda? Essa é a questão desenvolvida adiante.

Sob o ponto de vista do direito à educação, a demanda por educação infantil e, em decorrência, a magnitude do dever estatal de atendimento, pode ser encarada sob três perspectivas: demanda legal, demanda oficial e demanda social.


Demanda Legal: o dever de cumprimento das metas do Plano Nacional de Educação

Esta é a demanda que o PNE (Lei n° 10.172/2001) apresenta, em nível nacional, em termos de patamares mínimos de atendimento a serem alcançados durante sua vigência, nos seguintes termos: “Objetivos e Metas: 1. Ampliar a oferta de educação infantil de forma a atender, em cinco anos, a 30% da população de até 3 anos de idade e 60% da população de 4 e 6 anos (ou 4 e 5 anos) e, até o final da década, alcançar a meta de 50% das crianças de 0 a 3 anos e 80% das de 4 e 5 anos”.

Esta demanda independe da manifestação de vontade dos pais ou responsáveis e parte da premissa de que o Estado deve adotar uma postura pró-ativa, baseada nos princípios da proteção integral e do interesse superior da criança, ambos estabelecidos no art.227 da Constituição Federal e na Convenção sobre os Direitos da Criança (1989). Essa postura estaria expressa na disponibilidade dos equipamentos escolares, que estimularia os cidadãos a exercitarem seus direitos.

Hoje se reconhece que, em relação às crianças com idade entre 4 e 6 anos, devemos promover a universalização do seu acesso à pré-escola. Em todas as regiões do País alcançou-se o patamar mínimo de demanda atendida no PNE para 2006 (60%), chegando-se, àquele ano, a 80,9% de crianças atendidas na região Sudeste e a 64,2% na região Norte. No estado de São Paulo, a taxa de freqüência é de 83,2% (Fonte: IBGE/PNAD 2006).

Em relação às crianças de zero a 3 anos, mesmo considerando tímidas as metas do PNE, estamos longe de alcançá-las. Em 2006, a média nacional de freqüência escolar nessa faixa etária não passou de 15,5%, ou seja, 14,5% inferior ao estipulado em Lei. Novamente as regiões Sudeste e Norte apresentam os extremos, com, respectivamente, 19,2% e 8% de crianças atendidas. O estado de São Paulo tem uma taxa de atendimento em creches de 21,6% (Fonte: IBGE/PNAD 2006).

O município de São Paulo, por sua vez, apresentou taxa de atendimento em creche inferior à de sua região e estado, equiparando-se à média nacional, o que expressa a pouca prioridade atribuída a esta política pública. Em 2001 havia, nas creches públicas desse município, 23.819 crianças atendidas, chegando-se a 27.525 em 2006 e 33.770 em 2007. Somando-se o atendimento nas demais redes (federal, estadual e, principalmente, privada), chega-se a 99.270 matrículas em 2006 e 116.331 em 2007, o que equivale a somente 15,52% da população na faixa etária adequada, estipulada em 749.523 crianças (Fonte: Censo Escolar MEC/INEP e Sepla).

Portanto, levando-se em conta o critério legal estipulado no PNE, havia em 2006, no município de São Paulo, uma demanda não atendida de 125.587 crianças, projetada, com base na meta a ser alcançada em 2011, em 138.507 crianças.

Matrículas em Creches em São Paulo, metas estabelecidas no PNE e demanda legal não atendida

 

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Metas PNE

  100.999

125.771

150.543

175.315

200.087

224.857

254.838

284.819

314.800

344.781

  374.762

Matrículas

  100.999

  103.000

  122.915

  138.071

  143.497

    99.270

116.331

 

 

 

 

Demanda
Legal

          -  

    22.771

    27.628

    37.244

    56.590

  125.587

  138.507

 

 

 

 



Para se alcançar as metas do PNE (Lei n° 10.172/2001) devem ser somadas as matrículas tanto da rede pública como da rede privada de ensino, no entanto, o dever de assegurar vagas em número capaz de alcançar as metas é do poder público, especificamente no caso da educação infantil, do Município, de quem pode ser exigida judicialmente a ampliação de oferta.

Demanda Oficial: o caso da Lei Municipal de São Paulo n° 14.127/2006

Por demanda oficial entendemos todas as pessoas que manifestam diretamente à administração pública, ou às escolas conveniadas com esta, o interesse em ingressar na rede de ensino, e que por algum motivo não são atendidas. Entende-se que no caso da educação infantil o interesse em exercitar a prerrogativa jurídica garantida na Constituição precisa ser manifesto, uma vez que a matrícula não é compulsória. Por isso, deve a administração pública colocar à disposição da população todos os meios de divulgação, mobilização e registro oficial da demanda, comprometendo-se com o seu atendimento.

Com este objetivo foi instituída, no município de São Paulo, a Lei nº. 14.127, de 5 de janeiro de 2006, que estabelece a criação do “Art. 1º (...) Programa de Informação sobre demanda por acesso e permanência de crianças, jovens e adultos nas unidades educacionais integrantes do sistema público de ensino (...).”. Que consiste “Art.2° (...) I - no cadastramento a ser feito pelas EMEIs, EMFs, CEIs e creches conveniadas dos pleiteantes à matrícula e de todos matriculados; II - na criação de um programa eletrônico que centralize as informações obtidas no cadastramento sobre as demandas por acesso ao sistema da rede pública de ensino municipal e sobre as matrículas, de modo a evitar a duplicidade de matrícula, e garantir a efetivação da matrícula em uma das unidades educacionais que mais atenda às necessidades da família”.

Com este Programa, todas as unidades educacionais públicas ou conveniadas do Município passam a ser responsáveis pelo levantamento da demanda educacional na cidade, ou seja, ao procurar vaga em creches, pré-escolas ou escolas, as crianças e adolescentes devem ser atendidas; em não havendo vaga disponível, deve ser cadastradas para atendimento em outra unidade, recebendo contraprova de que foram incluídas no Programa. Com o cadastramento, no caso do Município, este reconhece o dever jurídico de atuar imediatamente no sentido de expandir sua rede na escala necessária para atender a todos.

Além do dever de cadastrar e de criar programa eletrônico, a Lei Municipal n° 14.127/2006 estabelece o dever de tornar públicas as informações obtidas e sistematizadas, possibilitando assim a participação e o controle social da comunidade, nos seguintes termos: “Art. 4º (...) Parágrafo único. A Secretaria Municipal de Educação deverá disponibilizar no seu portal da Internet relatórios trimestrais com os dados estatísticos organizados por Distrito”.

Há, assim, o dever da Secretaria Municipal de Educação de disponibilizar, em seu portal da internet, dados atualizados a cada trimestre sobre a situação da demanda e do acesso à educação na cidade de São Paulo. A não divulgação desses dados levou a Ação Educativa, juntamente com outras organizações que compõem o Movimento Creche para Todos, a ingressar com Mandado de Segurança para que a lei fosse cumprida (veja seção Estudos).

Como resultado da ação jurídica e da mobilização social os dados referentes à demanda educacional atendida e não atendida foram divulgados. Segundo as informações publicadas em 13 de junho na página eletrônica do Centro de Informática da Secretaria Municipal de Educação, a demanda oficial não atendida, referente a 1° de abril de 2008, era de 93.476 crianças para creches e 53.358 crianças para pré-escolas, totalizando um déficit de 146.834 vagas em educação infantil.        



Demanda Social

Diferentemente das demais modalidades de demanda (legal e oficial) a demanda social não está objetivamente determinada, mas parte da convicção das organizações do campo educacional de que o quantitativo de crianças realmente atendidas é muito inferior ao que seria caso fossem disponibilizadas vagas para todos. Ao saberem previamente da não existência de vagas e da enorme fila de espera em suas localidades, é comum que os pais e responsáveis não efetuem sequer o cadastro de suas crianças, pois não têm expectativa de que serão atendidos.

Em São Paulo, por exemplo, a demanda oficialmente registrada de crianças não atendidas de 93.476 em creches e 53.358 em pré-escolas está longe de ser a real demanda da população nesta faixa etária. São 749.523 crianças entre 0 e 3 anos e 370.980 entre 4 e 5 anos (Fonte: Sepla), dentre as quais apenas 96.217 são atendidas em creches e 309.626 em pré-escolas públicas.

Um outro indicador da demanda social por educação infantil pode ser colhido na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD/IBGE), cuja base de dados é de 2006. Como já mencionamos, segundo este levantamento a taxa de escolarização média da população de 0 (zero) a 3 anos é de 15,5% e da população de 4 a 6 anos é de 76%. A pesquisa também identificou os principais motivos que levam as crianças e adolescentes a não freqüentarem a escola. Na faixa de 0 (zero) a seis anos, dos que não freqüentam, somente 37,2% afirmaram que o fazem por vontade própria, dos pais ou responsáveis, sendo que 17,6% afirmaram não freqüentar por falta de vagas, 3% por falta de condições materiais de deslocamento e 40,9% por outros motivos alheios à sua vontade.

Conclusão

Seja do ponto de vista legal, oficial ou social, a demanda popular não atendida na educação infantil está colocada como um dos maiores desafios para os atuais e futuros gestores públicos municipais. Todas as perspectivas exigem uma radical mudança de postura no sentido de acelerar significativamente a ampliação do atendimento com garantia de qualidade, atingindo-se obrigatoriamente as metas mínimas do PNE e a demanda oficial já cadastrada. Para aprofundar o conhecimento da demanda social faz-se ainda necessário a realização de censos educacionais específicos.

Coerente com estes desafios, o papel da sociedade civil organizada é pressionar pelo imediato atendimento da demanda, pela melhoria das condições de ensino-aprendizagem e pelo controle social das políticas públicas voltadas ao setor. Nesse sentido devem ser articuladas estratégias globais de pressão sobre o Estado, envolvendo o diálogo e o controle social junto aos poderes Executivo e Legislativo e o controle judicial via sistema de justiça.

 

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