O PDE e a divisão de responsabilidades pela garantia e oferta do ensino PDF Imprimir E-mail
Por Administrator   
Qui, 18 de Março de 2010 12:54
Em 24 de abril último o governo federal lançou o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), que vem sendo tratado como a versão educacional do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC) e tem como foco, segundo seus idealizadores, a melhoria da qualidade da educação básica (ver seção Legislação e Jurisprudência). Sem dúvidas, o PDE representa a primeira ação articulada de políticas públicas promotoras de direitos educativos da atual gestão. Esse plano dá um novo conteúdo ao regime de colaboração entre Municípios, Estados, Distrito Federal e União na promoção do ensino. Para entendê-lo, portanto, é necessário conhecer a divisão constitucional de responsabilidades pela garantia e oferta da educação escolar, ou seja, suas competências materiais e legislativas.
Esse é o tema de destaque da presente edição. Compreendê-lo é fundamental para que se possa exigir o direito subjetivo à educação. Contudo, em tempos de instituições tão extensas e complexas, um dos principais desafios a serem enfrentados é o de, justamente, identificar qual é o ente agressor ao direito à educação em cada caso concreto, sem o que se torna difícil nossa luta em defesa da universalização da educação pública e gratuita.

1)    O que são competências?

Antes de inferir quais são os entes legitimados para o exercício das competências, vamos explicar o que na verdade são as competências supracitadas. Conforme nos ensina o art. 1º da Constituição Federal de 1988, o Brasil é uma República Federativa, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal.
A República é uma forma de governo na qual um representante, chamado de Presidente nas Repúblicas Presidencialistas, e de Primeiro-Ministro nas Repúblicas Parlamentaristas, é escolhido direta ou indiretamente pelo povo para ser o Chefe de Governo. No entanto, para a matéria das competências, mais relevante será pontuar o conceito de Federação.
Nosso país constitui-se um Estado Federado. Ou seja, ele é dividido em diversas unidades autônomas chamadas de Entes Federativos. Estes, por sua vez, são divididos entre Estados e Municípios e pelo Distrito Federal. Há muita discussão acerca do caráter federativo dos Municípios, visto que na maioria dos países os Municípios são apenas classificados como subdivisões administrativas dos Estados. Contudo, nossa Constituição é explícita em classificá-los como Entes Federativos dotados de autonomia.
São exemplos de Estados Federados no mundo: Estados Unidos da América, Argentina, Rússia e Austrália. Países como China, Arábia Saudita, Chile e Uruguai possuem divisão administrativa interna contrária à nossa, na qual, constitucionalmente, reconhecem-se apenas como uma unidade. São chamados de Estado Unitários. Nesses Estados, o poder central tem todas as competências, podendo, apenas em nível de delegação, repassá-las às instâncias inferiores. Portanto, para esses últimos países, é natural não haver muitas controvérsias sobre o assunto.
No Brasil, entretanto, graças ao sistema federativo, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, possuem competências próprias, previstas na própria Constituição. Áreas de atuação exclusivas que, por vezes, podem ser compartilhadas a depender da matéria tratada. O Prof. José Afonso da Silva explica:

“A autonomia das entidades federativas pressupõe repartição de competências para o exercício e desenvolvimento de sua atividade normativa. Esta distribuição constitucional de poderes é o ponto nuclear da noção de Estado federal. São notórias as dificuldades quanto a saber que matérias devem ser entregues à competência da União, quais as que competirão aos Estados e quais as que se indicarão aos Municípios.” (2002; p.475)

Juridicamente, portanto, quando dizemos que determinado município é competente para ofertar ou legislar sobre educação infantil, não estamos emitindo juízo de valor sobre sua atuação nessa área, e sim afirmando que tal nível de ensino compõe sua atribuição.
Daí, em nosso país cada um dos 5.564 municípios, 27 estados e Distrito Federal têm autonomia em relação ao outro e competências próprias, ou seja, somente ele pode tratar de determinados assuntos. Contudo, para algumas matérias, permite a Constituição as unidades da federação atuem em conjunto ou de forma substitutiva. Essa atuação pode se dar de forma complementar, chamada pela Constituição de competência concorrente (art.24). Nessa forma de competência, o ente federal de maior grau na escala de hierarquia, a saber: a União em relação  aos Estados, Distrito Federal e Municípios, e os Estados sobre os Municípios; trata do assunto de forma geral, deixando a especificidade da matéria, se houver, nas mãos dos entes federativos específicos.
Quando, no caso acima, o ente federado de maior grau exime-se de tratar determinado assunto que deveria, pode o ente inferior tratá-lo mesmo se for matéria classificada como de caráter geral, posta a inoperância do primeiro. Essa forma de competência nossa Constituição chama de suplementar, estando sempre ligada à competência concorrente, pois é uma espécie de substituta desta.
Nossa Constituição também menciona aquelas que são competências exclusivas da União (art.21), ou seja, quando apenas esta entidade é capaz de agir ou legislar sobre determinada matéria; as competências privativas da União (art.22), quando somente esta pode dispor sobre determinadas matérias, sendo possível a participação dos Estados somente através de Lei específica que os autorize e, por fim, as competências comuns (art.23), que são aquelas que qualquer ente federativo pode trabalhar em pé de igualdade.
Tais competências podem também ser classificadas como materiais, quando dizem respeito à implementação de políticas públicas pelo Poder Executivo; ou legislativas, quando se referem à capacidade de estabelecer normas sobre determinados assuntos.
A determinação dessas competências faz-se extremamente necessária para podermos responsabilizar as diferentes pessoas públicas quando estas falham com a devida prestação de serviços. A falta de conhecimento sobre quem é quem no âmbito da execução de nossos direitos, das políticas públicas e, mais especificamente, do direito à educação, muitas vezes inviabiliza o próprio exercício do direito.

2)    Competência material de garantir educação escolar

As competências materiais estão especificadas, sobretudo, nos artigos 21 e 23 da Constituição, sendo que o primeiro trata das competências exclusivas da União e o segundo das competências  comuns entre esta e os demais entes federados.
Por exemplo: no art. 21 da Constituição Federal está dito, entre outras coisas, que compete à União declarar a guerra e celebrar a paz; manter o serviço postal e o correio aéreo nacional. Tais matérias só poderão ser trabalhadas pela União, não podendo os Estado, os Municípios e o Distrito Federal realizar quaisquer delas. Nesse sentido, explica o Prof. Alexandre de Moraes: “(...) pelo princípio da predominância do interesse, à União caberá as matérias e questões de predominância do interesse geral, ao passo que aos Estados referem-se as matérias de predominante interesse regional e aos municípios concernem os assuntos de interesse local” (2006; p.679).
É o chamado princípio da predominância do interesse. Mesmo assim, existem algumas áreas em que a competência para trabalhar sobre determinadas matérias cabe de forma comum aos entes federativos, devendo, aqueles, trabalhar de forma cooperada. São elas as discriminadas no art. 23 da Constituição Federal. Entre as competências comuns podemos citar o dever de “cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência”, ou ainda: proteger o meio ambiente e preservar a flora e a fauna.
O dever de “proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência” também é de competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sendo estabelecido no art.23, inciso V. Essa competência genérica relativa à educação, entretanto, passou a ser regulamentada pela própria Constituição a partir de 1996, com a edição da Emenda Constitucional n° 14, mais especificamente em relação ao dever de ofertar educação escolar.
Assim, o artigo 211 reparte o que cada ente deve fazer em termos de ensino. Este artigo possui quatro parágrafos, sendo que em cada um deles estabelece a competência material de determinado ente federado, antes ressaltando que esta deve ser exercida em regime de colaboração:

Art.211. (...)
§1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma de garantir a equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.
§2º Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil.
§3º Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio.
§4º Na organização de seus sistemas de ensino, os Estados e os Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório.”

Note que a redação dos parágrafos acima infere a característica de que os entes federativos atuarão prioritariamente em determinadas etapas e níveis. São essas etapas e níveis prioritários que constituem o dever jurídico do ente federado. Ou seja, é dever do Município atuar na educação infantil e no ensino fundamental, no entanto, esta prioridade, segundo a Constituição, não exclui a obrigação do Estado, e também da União, por sua prestação, mesmo que indiretamente, em regime de colaboração. Decorrente disso, abre-se a possibilidade de os diferentes entes da federação atuarem em etapas e modalidades de ensino consideradas não-prioritárias, não sendo vedada, por exemplo, a participação do Município na manutenção de instituições de ensino médio e ensino superior simultaneamente.
Atentemo-nos ao fato de que o parágrafo 1º nos diz que a União, além de organizar e  manter as instituições de ensino de seu sistema próprio (que podem ser tanto creches como universidades), atuará de forma redistributiva e supletiva em relação aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Ou seja, tem, a União, o dever de apoiar financeiramente e tecnicamente os demais entes federados no exercício, principalmente, de suas competências prioritárias. Ou seja, em última instância, o dever da União estende-se  a todos os níveis e modalidades, cabendo-lhe sanar as desigualdades regionais e garantir o padrão de qualidade compatível com o exercício do direito.
Por isso, ao promover ações como o FUNDEB e o PDE, ambas no sentido de elevar sua participação técnica e financeira na educação básica, cuja manutenção cabe prioritariamente a Estados e Municípios, a União não foge à sua competência material; pelo contrário, começa a corrigir sua histórica omissão em relação a esse nível.

3)    Competência legislativa em matéria de educação

Em matéria de educação, competência legislativa significa a possibilidade que determinado ente federativo tem de editar leis que tratem da educação e do ensino. Nos artigos 22 e 24, a Constituição Federal divide entre as entidades federativas quais matérias cada uma é responsável por editar normas.
No art.22, a Constituição Federal determinou que, quando se tratasse de legislar acerca das chamadas diretrizes e bases da educação nacional, competiria privativamente à União publicar a lei. Atualmente, a lei que cumpre essa tarefa é a Lei n.º 9.394/96, a chamada Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB). Também se inserem nessa competência as atribuições do Conselho Nacional de Educação, a quem cabe estabelecer as Diretrizes Curriculares Nacionais dos diversos níveis e modalidades de ensino. Tal centralização de atribuições visa uma padronização da política educacional em nível nacional, através de um incipiente sistema nacional de educação, que funcionaria como sustentação para os diversos subsistemas estaduais e municipais.
Já o art. 24 da Constituição, em seu inciso IX, prevê que, de modo concorrente, compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar em matéria de educação, cultura, ensino e desporto. Concorrente é aquela competência (já explicada acima) na qual a União deve, novamente, fazer prevalecer o princípio da predominância do interesse. Ou seja, à União compete editar normas gerais e aos Estados e ao Distrito Federal cabe a emissão de normas específicas, que se atentem á realidade regional.
Assim, por dedução, toda matéria que fuja à regulamentação das diretrizes e bases da educação nacional prevista no art. 22, XXIV, da Constituição, e na Lei específica, constitui a competência concorrente do art. 24, IX, da Constituição.  

4)    Apanhado geral

Observa-se que na organização nacional das competências material e legislativa do direito à educação, nossa Constituição optou por manter sistemas abertos, que se interpenetram e complementam. Ou seja, tanto materialmente quanto legislativamente, na prática, todos têm sua parcela de responsabilidade por todos os níveis e modalidades. Mas alguns critérios precisam ser respeitados.
Observando o princípio da predominância do interesse, à União compete sempre trabalhar sobre a educação em termos gerais e em caráter nacional. Também deve, a União, servir de lastro para a consecução da prestação da educação e do ensino nos demais entes federados, incidindo sobre seus sistemas próprios de modo a equalizar as oportunidades e os padrões de qualidade.
Por outro lado, mesmo não sendo a União proibida de oferecer diretamente vagas de educação básica, este não é seu dever prioritário, cabendo-lhe principalmente o apoio aos Estados e Municípios para a promoção desse nível. Para estes sim é dever abrir vagas de educação básica em seus sistemas. Além disso, a LDB estabelece alguns critérios a serem observados no exercício das competências, por exemplo:  

Art.11. Os Municípios incumbir-se-ão de: (...)
V - oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino.

Disposições como essas têm sido questionadas juridicamente sob o argumento que não à Lei estabelecer restrições em conflito com a Constituição. Em razão da complexidade do sistema, muitas são as ações que discutem competência em matéria de ensino no Judiciário.  
Por isso, saber a quem recorrer quando violado o direito torna-se uma tarefa complicada. O mais óbvio é que, faltando vaga ou sendo esta inacessível, deve-se acionar o ente federado que tenha o dever de garantir aquela etapa, modalidade ou nível de ensino. Ou seja, em relação à educação infantil o foco será o município e em relação ao ensino médio será o estado. Quando a violação ocorre no ensino fundamental, no entanto, ambos são responsáveis. No entanto, se o questionamento fizer menção ao não cumprimento dos padrões de qualidade, são todos responsáveis, principalmente a União, a quem cabe estabelecer tais  requisitos.
Assim, portanto, em matéria de ensino, são raríssimas as situações nas quais o ente federado pode alegar que a matéria foge absolutamente de sua competência. Não lhe sendo permitido procrastinar sua atuação na promoção dos direitos educativos sob o argumento de que o ente responsável seria outro que não ele.

 

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